Laat de markt bepalen hoeveel subsidie zij nodig heeft!

De Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE) van de Rijksoverheid heeft vanaf haar openstelling in 2008 onophoudelijk onder vuur gelegen. De aanhoudende kritiek op deze regeling heeft ertoe geleid dat de overheid zich opnieuw bezint op een aanpassing van de regeling. De markt roept steeds harder om een feed-in systeem naar Duitse makelij, maar ook deze regeling is niet zo probleemloos als voorstanders beweren. Hoe moet het verder?

Dat de SDE geen schoonheidsprijs verdient, bleek wel uit het artikel dat Minister Van der Hoeven in de Volkskrant schreef (30 maart 2010). Zij pleitte daarin voor het afschaffen van deze exploitatiesubsidies en stelde dat de overheid vooral moet investeren in innovatie. Energiepolitiek is economische politiek, zo schreef zij, en daarom moeten we af van geldverslindende stimuleringsregelingen en ons concentreren op een beperkt aantal innovatieve duurzame energietechnieken. “Enorme subsidie-infusen, al dan niet in de vorm van een feed-in systeem zoals in Duitsland, kosten heel veel maar zorgen niet voor de beste versterking van de economie.”

Het artikel is haar niet in dank afgenomen. Vooral de opmerking dat subsidies bedrijven lui maken, schoot bij velen in het verkeerde keelgat. Deze commotie is begrijpelijk, omdat de overheid eerst de hand in eigen boezem zou moeten steken; het is namelijk een gevolg van het zwalkende, ondoordachte en weinig ambitieuze overheidsbeleid geweest dat Nederland geen koploper meer is in duurzame energie. Maar dit betekent niet dat er in het artikel van de Minister geen argumenten staan die niet het overwegen waard zijn.

Geschiedenis

Om de vorm van de SDE te begrijpen, is de voorgeschiedenis van belang. De Rijksoverheid heeft vanaf 1990 diverse subsidieregelingen voor de productie van duurzame energie opgetuigd en weer afgeschaft.

  • Particulieren konden in de periode 2001-2003 via het energiebedrijf een subsidie krijgen voor de aanschaf van zonnepanelen, in de vorm van een investeringssubsidie. Deze Energiepremieregeling (EPR) werd wegens succes afgeschaft.
  • In 1996 is de Regulerende Energiebelasting (REB) ingevoerd, een heffing op het gebruik van elektriciteit en aardgas. Groene stroom was vrijgesteld van deze heffing. Omdat Europa verbiedt buitenlandse groene stroomproducenten uit te sluiten van deze vrijstelling, is deze regeling in 2004 vervangen door de MEP-regeling. De energiebelasting bleef echter bestaan.
  • De MEP-regeling (Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie), die in 2003 van start ging, subsidieerde producenten van duurzame elektriciteit (grootschalig) uit wind, zon, biomassa en waterkracht 10 jaar lang met een vast bedrag per geproduceerde kWh. In 2006 stelde de Minister van EZ de subsidie gelijk aan nul, omdat de regeling opnieuw te succesvol was. Er was sprake van een open einderegeling (geen budgettair plafond) en dat maakte de regeling financieel onbeheersbaar.
  • De SDE is in 2008 opengegaan. Producenten van groene stroom krijgen 15 jaar een subsidie per geproduceerde kWh. In deze regeling zijn subsidieplafonds ingebouwd, waardoor deze regeling beter beheersbaar is. Daarnaast is een koppeling gelegd met de fluctuerende energieprijzen: hoe hoger de energieprijs, hoe lager de subsidie (en vice versa). Op deze manier wordt oversubsidiëring voorkomen. Nu, in 2010, wordt overwogen deze regeling opnieuw aan te passen.

Kritiek op de SDE

De kritiek op de SDE is genoeg bekend. Degenen die in 2010 een SDE-subsidie hebben aangevraagd voor grote zonne-energiesystemen hebben een kans van minder dan 1% op toekenning. Op de eerste dag van de openstelling is minstens honderd keer zoveel aan vermogen aangevraagd dan er aan budget beschikbaar is. Doordat in de regeling geen verplichting is ingebouwd om systemen daadwerkelijk te installeren, is slechts een derde van de aanvragen voor kleine zonnepaneelsystemen in 2008 en 2009 daadwerkelijk gerealiseerd. Dat betekent dat het grootste deel van het budget wel is gereserveerd, maar niet werkelijk wordt uitgekeerd. Installateurs kunnen geen business opbouwen, omdat de regeling geen continue marktvraag creëert. De teleurstelling bij consumenten, ondernemers en installateurs is groot.

Feed-in systeem naar Duits model?

Bedrijven, belangenorganisaties, consumenten en banken pleiten al geruime tijd voor de invoering van een feed-in systeem van Duitse snit. Producenten van groene stroom kunnen in deze regeling hun stroom gegarandeerd inbrengen in het elektriciteitsnet en krijgen daar een vaste (door de overheid vastgestelde) vergoeding voor. Deze vergoeding wordt betaald door de meerkosten van de productie van groene stroom uit te smeren over alle elektriciteitsgebruikers. De subsidies worden dus – in tegenstelling tot de SDE – buiten de rijksbegroting om gefinancierd.

De overheid heeft in het najaar van 2009 aangegeven de SDE-regeling te zullen aanpassen. In het crisisakkoord van het Kabinet (maart 2009) staat: “Om een schone en zuinige energievoorziening voor de toekomst veilig te stellen, zal de SDE in zijn huidige vorm blijven bestaan, maar zal deze ruimer en robuuster worden gefinancierd uit een opslag op het elektriciteitstarief. Zo wordt langjarige zekerheid gegeven over de beschikbaarheid van voldoende middelen om de ambitie van 20% duurzame energie in 2020 te realiseren. Bij de uiteindelijke vormgeving zullen de koopkrachteffecten en de budgettaire beheersbaarheid worden meegewogen.”

De contouren van de aangepaste regeling zijn inmiddels bekend. In een rapport van de Rekenkamer (maart 2010) is te lezen: “De opslag zal worden geheven via een nieuw te introduceren SDE-heffing (bestemmingsheffing). Deze blijft onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van EZ. Anders dan de naam (‘SDE-opslag’) doet vermoeden, wordt deze opslag ook gebruikt om de MEP-betalingen te financieren. In afwijking van het aanvullend beleidsakkoord wordt de opslag niet alleen voor elektriciteit ingevoerd, maar ook voor gas”.

De overheid gaat dus de kosten voor de MEP en de SDE anders financieren door een opslag op de leveringstarieven van energie, in navolging van de Duitse ‘umlage’. De kosten blijven echter binnen de rijksbegroting gefinancierd, inclusief budgettair plafond. Van een ‘Duitse’ regeling is dus geen sprake.

Argumenten voor een budgettair plafond

Het is soms lastig te achterhalen wat precies de argumenten van de overheid zijn om het Duitse systeem niet in te voeren. De volgende argumenten lijken de doorslag te geven.

1.       De overheid is bang dat de uitgaven voor duurzame energieproductie niet beheersbaar zijn. Deze angst is een erfenis van de problemen met de oude regelingen, zoals de MEP. In de huidige SDE zijn subsidieplafonds aangebracht, zodat de regeling beter beheersbaar is. Toch is ook de SDE-regeling niet financieel dichtgetimmerd, want de hoogte van de subsidie is afhankelijk van de fluctuerende energieprijzen. Jaarlijks moet de rijksbegroting hiervoor gecorrigeerd worden. De Rekenkamer heeft hier in haar evaluatie ook op gewezen.

2.       Ook de critici van het huidige overheidsbeleid moeten eerlijk zijn: de meerkosten van duurzame energie moeten door iemand betaald worden, of dat nu binnen of buiten de begroting geregeld wordt, via een belasting of via een opslag op het energieverbruik. Het is de taak van de overheid te bepalen bij wie de rekening wordt neergelegd. De overheid kijkt daarom vooral naar het koopkrachtplaatje van de consument. Ook de MEP-regeling werd in het begin op een feed-in-achtige manier gefinancierd, maar de overheid stopte daarmee, omdat de regeling te zwaar drukte op de koopkracht. In 2010 betaalt de Duitse elektriciteitsverbruiker iets meer dan 2 eurocent extra per kWh om de duurzame energieproductie in Duitsland te kunnen betalen. Dat betekent voor een gemiddeld huishouden ongeveer 70 euro per jaar extra. In 2009 was dat iets meer dan de helft. Het Duitse feed-in systeem is dus ook niet ‘gratis’.

3.       In een reactie op vragen naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer in mei 2010 stelde de Regering: “In een systeem met budgetplafonds kan de overheid sturen op de ontwikkeling van de vraag. Met name de marktimplementatie van nog niet volledig marktrijpe – en dus nog duurdere – opties als zon-pv worden door plafonnering gestuurd. Het loslaten van de plafonds zou ertoe leiden dat de overheid geen groeipad kan ontwikkelen en bovendien budgettaire beheersbaarheid verliest. Daarmee is de ontwikkeling van de hoogte van de opslag in mindere mate door de overheid te sturen.” Uit deze reactie blijkt dat de overheid invloed wil blijven uitoefenen op de groei van de duurzame energieproductie en de duurzame energiemix. Dit is goed te begrijpen. Individuele producenten van duurzame energie zullen, wanneer zij gegarandeerd een vergoeding voor hun groene stroom krijgen, zich weinig bekommeren om zaken als de inpassing in het net, afstemming van vraag en aanbod et cetera. Het is logisch dat de overheid bij subsidiering van verschillende energietechnieken een afweging maakt in termen van kostenefficiëntie, marktperspectief en inpassing in de toekomstige energiemix. Subsidiering van duurzame energie vanuit de overheid kan niet zonder een kader waarin deze aspecten aan de orde komen.

4.       De overheid is daarnaast bang voor oversubsidiëring. Sommige subsidies uit het verleden waren te royaal. Bedrijven en consumenten hebben daarvan geprofiteerd. Een aantal gemeenten subsidieert op dit moment de aanschaf van zonnepanelen voor een zodanig gunstig bedrag, dat iedereen die kan rekenen, snapt dat hier goed aan te verdienen valt. Subsidies zijn bedoeld om technieken marktrijp te maken. Daarom subsidieert de overheid doorgaans de onrendabele top. Saillant detail is overigens, dat de conceptbasisbedragen voor zonne-energie in de SDE voor 2011 fors naar beneden zijn bijgesteld. Was er in 2010 sprake van oversubsidiëring?

Kritiek op het Duitse feed-in systeem

Het Duitse feed-in systeem wordt alom aangeprezen als het beste subsidiesysteem voor hernieuwbare energie. De International Energy Agency prees dit subsidiesysteem in 2008 aan als het meeste effectieve subsidiesysteem voor hernieuwbare energie. De continuïteit en de onafhankelijkheid van de politieke willekeur zorgt ervoor dat dit systeem het meest effectief is gebleken.

Maar er is ook kritiek. In het rapport ‘Economic Impacts from the Promotion of Renewable Energy Technologies, The German Experience’ (2009) plaatsen de auteurs, economen van het economisch instituur RWI, vraagtekens bij de effectiviteit van de Duitse regeling. Hun conclusie is

“that German renewable energy policy, and in particular the adopted feed-in tariff scheme, has failed to harness the market incentives needed to ensure a viable and cost-effective introduction of renewable energies into the country’s energy portfolio. To the contrary, the government’s support mechanisms have in many respects subverted these incentives, resulting in massive expenditures that show little long-term promise for stimulating the economy, protecting the environment, or increasing energy security.”

Het rapport wijst erop, dat slechts 6,2% van de hernieuwbare elektriciteitsproductie in Duitsland op rekening komt van photovoltaïsche systemen, terwijl deze techniek 24,6% van de kosten voor feed-in tarieven opslokt. Dat komt omdat de feed-in tarieven voor zonnepanelen beduidend hoger zijn dan de tarieven voor windenergie of waterkracht. Deze laatste technieken zijn op dit moment rendabeler dan zonne-energie. Tegenstanders van het Duitse systeem wijzen er dan ook op, dat het geld dat in de relatieve dure zonne-energie is gestoken, efficiënter had kunnen worden benut door het in andere, meer rendabele duurzame energietechnieken te stoppen.

De Duitse regering heeft onlangs de feed-in tarieven naar beneden bijgesteld als gevolg van de dalende kostprijs van duurzame energie. De ‘politiek’ draait dus wel degelijk aan de knoppen.

Voorstel: een tendersysteem voor grote pv-systemen

Zowel het Duitse als het Nederlandse subsidiesysteem voor duurzame energieproductie behoren tot de categorie ‘feed-in systemen’. Er zijn echter ook andere subsidiesystemen mogelijk. Een andere, veelbelovende vorm van subsidiering is het tendersysteem. In dit systeem wordt, bijvoorbeeld, een hoeveelheid capaciteit of productie van duurzame energie geveild. Aanbieders kunnen aangeven tegen welke vergoeding zij bereid zijn deze productie te leveren. De aanbieders met de gunstigste aanbieding krijgen het contract.

Laten we, als gedachte-experiment, de volgende vraag stellen. Hoeveel aanvragers in de laatste subsidieronde van de SDE voor PV-systemen waren bereid geweest ook met 75% van de SDE-premie genoegen te nemen? Wanneer we aannemen dat dit een kwart van de aanvragers betreft, dan kunnen we concluderen dat de overheid met hetzelfde budget een derde meer aan geïnstalleerd vermogen had kunnen realiseren!

Het probleem met de meeste subsidieregelingen is, dat de overheid berekent welke subsidie nodig is. De markt kan dit echter veel beter bepalen. De overheid zou daarom een tendersysteem voor grote pv-systemen moeten invoeren. De werking is als volgt.

1.       De overheid stelt het totale budget vast en kondigt aan dat er een openbare aanbesteding aankomt in een bepaalde categorie van duurzame energieproductie, in dit geval grote pv-systemen. De data van indiening worden bekend gemaakt.

2.       Alle geïnteresseerde ondernemers of andere partijen maken een account aan bij de overheid, waarbij zij (vrijblijvend) aangeven van plan te zijn mee te zullen doen met de aanbesteding. Deze partijen sluiten met de overheid een overeenkomst, dat, wanneer zij de overheid een aanbieding doen, deze aanbieding zullen nakomen (installatie van het systeem) op straffe van een boete. Dit voorkomt ondoordachte aanbiedingen, alsmede niet-gebruikte subsidietoekenningen.

3.       Op een goed beveiligde website kunnen aanvragers op een zeker moment de overheid een aanbieding doen. Deze aanbieding bestaat uit een specificatie van het totaal op te stellen vermogen (kWp) en de eenmalige investeringssubsidie die van de overheid gevraagd wordt. De aanvragen worden gerangschikt op basis van het gevraagde subsidiebedrag per eenheid op te stellen vermogen (€/Wp).

4.       De overheid bepaalt op basis van de aanvragen met de laagste subsidiebehoefte in €/Wp welke aanvragen binnen het budget vallen en dus gehonoreerd kunnen worden. De resultaten worden gecommuniceerd naar de aanvragers. Vervolgens krijgt de aanbieder de gelegenheid zijn aanbieding in één of meerdere veilrondes aan te scherpen.

5.       Na een aantal veilrondes wordt de definitieve uitslag bekend gemaakt en de beschikkingen uitgeschreven.

Deze aanbesteding kan een aantal keer per jaar herhaald worden om een zekere continuïteit in te bouwen. Het voordeel voor de overheid is een zeer kosteneffectieve besteding van het budget. Het voordeel voor de aanbiedende partij is dat direct duidelijk is of de subsidieaanvraag in aanmerking komt voor subsidie. Deze aanbiedende partij heeft daar immers zelf invloed op. Deze vorm van investeringssubsidiëring voorkomt de tijdrovende administratie die bij exploitatiesubsidies komt kijken. De overheid houdt daarnaast grip op de rijksbegroting. De enige keus die de overheid moet maken, is de hoogte van het totale budget en dat is vooral een politieke keus.

Is dit een systeem dat effectief zal blijken te zijn?

Reageren kan op deze pagina of op www.twitter.com/HenriBontenbal

Advertenties

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: